Ομιλία στην εκδήλωση με θέμα «Η Κρίση του Κράτους Δικαίου στην Ευρωπαϊκή Ενώση» πραγματοποίησε ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Προκόπης Παυλόπουλος, υπογραμμίζοντας ότι επιβίωση της ΕΕ εξαρτάται από την αντοχή των θεσμών.
«Η επιβίωση και προοπτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης εξαρτώνται όχι μόνο από την οικονομική και τη νομισματική πρόοδο, αλλά πρωτίστως από την αντοχή των θεσμών του ευρωπαϊκού οικοδομήματος, οι οποίοι είναι οι μόνοι που μπορούν να εγγυηθούν πέρα από τη σταθερότητα και την ίδια την ευρωπαϊκή ενοποίηση», ανέφερε μεταξύ άλλων ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας.
Το Ευρωπαϊκό Οικοδόμημα δημιουργήθηκε από τους ιδρυτές του, μετά τις εφιαλτικές εμπειρίες του Β΄ Παγκόσμιου Πολέμου, για να φθάσει ως την τελική του ολοκλήρωση, δηλαδή την πλήρη ενοποίησή του με την μορφή μιας -lato sensu βεβαίως-ομοσπονδιακής διακυβέρνησης υπό θεσμικούς όρους Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας.
Α. Η ως άνω διαπίστωση οδηγεί στο, νομοτελειακό, συμπέρασμα ότι αν η ευρωπαϊκή ενοποίηση δεν επιτευχθεί, η συνακόλουθη στασιμότητα οδηγεί, επίσης νομοτελειακώς, στον κίνδυνο διάλυσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αρχής γενομένης από τον σκληρό πυρήνα της, την Ευρωζώνη. Και τούτο διότι η επιβίωση και η εν γένει προοπτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης εξαρτώνται όχι μόνον από την οικονομική και τη νομισματική πρόοδο, αλλά πρωτίστως από την αντοχή των θεσμών του Ευρωπαϊκού Οικοδομήματος οι οποίοι, από την φύση τους, είναι οι μόνοι που μπορούν να εγγυηθούν πέρα από την σταθερότητα και την ίδια την Ευρωπαϊκή Ενοποίηση, τόσον ως στόχο όσο και ως διαδικασία.
Β. Εξ αυτού συνάγεται ότι προκειμένου να καταστεί εφικτή η Ευρωπαϊκή Ενοποίηση –άρα και η συνακόλουθη, εκ φύσεως, νομισματική και οικονομική ενοποίηση- πρέπει να παραμείνουν όρθιες οι θεμελιώδεις θεσμικές αντηρίδες, πάνω στις οποίες οικοδομήθηκε μετά τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο η προοπτική δημιουργίας μιας ενωμένης Ευρώπης υπό όρους –όπως ήδη σημειώθηκε- Ομοσπονδίας και Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας.
Το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου θεμέλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της προοπτικής ενοποίησής της.
Τις προαναφερόμενες θεσμικές αντηρίδες καθορίζει, expressis verbis, το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο, με κανονιστική κοιτίδα την Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣυνθΕΕ). Από την Συνθήκη αυτή προκύπτει ότι το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου είναι βασικός πυλώνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι επιμέρους διατάξεις είναι άκρως εύγλωττες:
Α. Οι περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεις.
Η ΣυνθΕΕ ορίζει ρητώς ότι η τελική ενοποίησή της εξαρτάται από την εμπέδωση των επιμέρους αρχών του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου. Τούτο τεκμηριώνουν ιδίως:
1. Το Προοίμιο της ΣυνθΕΕ, που ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη επιβεβαιώνουν «την προσήλωσή τους στις αρχές της ελευθερίας, της δημοκρατίας και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, των θεμελιωδών ελευθεριών καθώς και του κράτους δικαίου».
2. Οι διατάξεις του άρθρου 2 εδ. α΄ της ΣυνθΕΕ, που ορίζουν ότι: «Η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες».
3. Επιπλέον, μετά την Συνθήκη της Λισαβόνας, ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο Χάρτης αυτός αποτελεί, κατά τις διατάξεις του άρθρου 6 της ΣυνθΕΕ, μέρος του πρωτογενούς ευρωπαϊκού δικαίου, έχοντας την ίδια νομική ισχύ με τις Συνθήκες. Ενόψει δε της περί Κράτους Δικαίου νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), η έννοια του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου συνδιαμορφώνεται, ως προς το περιεχόμενό της, και από τις διατάξεις του Χάρτη, ούσα αρρήκτως συνδεδεμένη με αυτόν.
4. Τέλος, η νομολογία του ΔΕΕ, κατά την οποία: «Ο σεβασμός του κράτους δικαίου αποτελεί μια εκ των πρωταρχικών αξιών στις οποίες στηρίζεται η Ένωση […] και εκτός αυτού, ο σεβασμός του κράτους δικαίου συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για την προσχώρηση στην Ένωση, δυνάμει του άρθρου 49 ΣυνθΕΕ» (βλ., ενδεικτικά, Γεν. Δικαστήριο Ε.Ε. Τ-348/14, σκ. 98, Τ-346/14, σκ. 97 και Τ-340/14 σκ. 87).
Β. Η έννοια και οι συνιστώσες του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Οι προαναφερόμενες διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου προσδιορίζουν επαρκώς την έννοια του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου καθώς και τα επιμέρους συστατικά του στοιχεία. Καθοριστικής σημασίας για την εξειδίκευση της σημασίας αλλά και των έννομων συνεπειών αυτών των διατάξεων αναφορικά με το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου είναι η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Συγκεκριμένα:
1. Από την «ευρωπαϊκή κοινότητα δικαίου»...
Ήδη από τις απαρχές άσκησης της δικαιοδοσίας του, και διαδραματίζοντας τον φυσικό του ρόλο στο πλαίσιο όχι μόνο της αποτύπωσης αλλά και της ώθησης προς τα εμπρός της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, το ΔΕΕ προσδιόρισε τα βασικά διακριτικά γνωρίσματα του όλου ευρωπαϊκού δικαίου. Και, ειδικότερα, αφενός την πληρότητα και, αφετέρου, την ιδιαιτερότητά του. Τα δύο ως άνω διακριτικά γνωρίσματα αποτυπώνονται μ' ενάργεια σε δύο «εμβληματικές», ως προς τη νομολογιακή τους αξία, αποφάσεις: Στην απόφαση 5.2.1963, Van Gend en Loos και στην απόφαση 15.7.1964, Costa c. E.N.E.L. Το ακόλουθο σκεπτικό της πρώτης από τις προαναφερόμενες αποφάσεις είναι εξαιρετικά αντιπροσωπευτικό ως προς την θεσμική περιγραφή και οριοθέτηση των κατά τ' ανωτέρω διακριτικών γνωρισμάτων: «Σε αντίθεση με τις συνηθισμένες διεθνείς συνθήκες η Συνθήκη ΕΟΚ εγκαθίδρυσε, ευθύς ως ίσχυσε, μιαν ιδιαίτερη έννομη τάξη, που είναι αναπόσπαστο τμήμα του νομικού συστήματος των κρατών-μελών και δεσμεύει τα δικαστήριά τους. Ιδρύοντας μια Κοινότητα απεριόριστης διάρκειας, προκειμένου με δικά της όργανα, με νομική προσωπικότητα, με δικαιοπρακτική ικανότητα, με ικανότητα διεθνούς αντιπροσώπευσης και ιδιαίτερα με πραγματικές εξουσίες που προέρχονται είτε από τον περιορισμό των κρατικών αρμοδιοτήτων υπέρ της Κοινότητας είτε από την μεταβίβασή τους σε αυτή, τα Κράτη περιόρισαν, σε ολίγα έστω θέματα, τα κυριαρχικά τους δικαιώματα, δημιουργώντας έτσι ένα corpus juris, εφαρμοστέο τόσο στους υπηκόους τους όσο και σε αυτά τα ίδια». Το σκεπτικό αυτό του ΔΕΕ επιτρέπει την συναγωγή του συμπεράσματος ότι η νομολογία του συνομολογεί και την διαμόρφωση:
α) Μιας «ιδιαίτερης» Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, η οποία βασίζεται:
α1) Στην «αυτονομία». Με την έννοια της παραγωγής των κανόνων που την συνθέτουν από ίδια -δηλαδή ξεχωριστά και, συνεπώς, ανεξάρτητα σε σχέση μ' εκείνα των κρατών-μελών- δικαιοπαραγωγικά όργανα.
α2) Και στην «ιδιομορφία». Με την έννοια της διαφορετικότητας της δομής της αλλά, πέραν τούτου, και της αμεσότητας της ρύθμισης των έννομων σχέσεων, οι οποίες εμπίπτουν στο κανονιστικό της πλαίσιο.
β) Μιας υπό ολοκλήρωση «κοινότητας δικαίου», η οποία έρχεται να συμπληρώσει, από πλευράς αποτελεσματικής λειτουργίας, και την «αυτονομία» και την «ιδιομορφία» της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στην υπ’ αριθμ. 2/13 γνωμοδότηση του ΔΕΕ της 18ης Δεκεμβρίου 2014 περί προσχώρησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ): «Βάσει των ανωτέρω ουσιωδών χαρακτηριστικών του δικαίου της Ένωσης έχει διαμορφωθεί ένα συγκροτημένο πλέγμα αρχών, κανόνων και εννόμων σχέσεων που τελούν σε αλληλεξάρτηση μεταξύ τους και δεσμεύουν αμοιβαία την Ένωση και τα κράτη-μέλη της, καθώς και τα κράτη-μέλη μεταξύ τους, τα οποία, όπως υπενθυμίζει το άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣυνθΕΕ, μετέχουν στο εξής στη «διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης».
Υπ’ αυτά τα δεδομένα η «κοινότητα δικαίου» συνεπάγεται αφενός το «ωφέλιμο αποτέλεσμα» του ευρωπαϊκού κανόνα δικαίου. Και, αφετέρου, την θεμελίωση της «αρχής της νομιμότητας» της δράσης όλων των ευρωπαϊκών οργάνων –και όχι μόνον, όπως θα εκτεθεί στη συνέχεια- κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.
2. ...στο «Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου».
Η, σύμφωνα πάντα με το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο, συγκεκριμένη οριοθέτηση των κυριαρχικών δικαιωμάτων -κατά κυριολεξία κυριαρχικών αρμοδιοτήτων- των κρατών-μελών υπέρ των αρμοδιοτήτων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, έχει περαιτέρω ως αναγκαία συνέπεια και την κατά ενιαίο τρόπο θεώρηση των σχέσεων της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης με τις επιμέρους έννομες τάξεις των κρατών-μελών.
α) Αυτό προκύπτει ως αποτέλεσμα του ότι η ομαλή λειτουργία της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης μπορεί, από την ίδια τη φύση της, να διασφαλισθεί μόνο μέσ’ από την θέσπιση των, σύμφυτων με αυτήν, εγγυήσεων εναρμόνισής της με τις έννομες τάξεις των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
α1)Σύμφωνα με την Γνωμοδότηση 2/13 του ΔΕΕ της 8ης Δεκεμβρίου 2014, σκ. 168: «Το νομικό αυτό μόρφωμα εδράζεται στη θεμελιώδη παραδοχή ότι κάθε κράτος-μέλος αποδέχεται από κοινού με αυτό, μια σειρά κοινών αξιών επί των οποίων στηρίζεται η Ένωση, όπως διευκρινίζει το άρθρο 2 ΣΕΕ. Η παραδοχή αυτή συνεπάγεται και δικαιολογεί την ύπαρξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών-μελών ως προς την αναγνώριση των εν λόγω αξιών και, επομένως, ως προς την τήρηση του δικαίου της Ένωσης που υλοποιεί τις αξίες αυτές».
α2) Βεβαίως η προμνημονευόμενη εναρμόνιση πρέπει να συντελείται εντός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων που έχουν αναγνωρισθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση κυρίως από το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο. Από τα δεδομένα αυτά συνάγεται και η αρχή ότι η ίδια η υπόσταση της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης εξαρτάται αφενός από την ιεραρχική δομή των κανόνων που την συνθέτουν. Και, αφετέρου, από την τήρηση της «ευρωπαϊκής» αρχής της νομιμότητας εκ μέρους των κάθε είδους οργάνων της και των οργάνων των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά την άσκηση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους. Την κατά τ’ ανωτέρω σύνθεση του διπτύχου κανόνων δικαίου, που διέπουν την αρμοδιότητα των ευρωπαϊκών οργάνων και την ουσιαστική λειτουργία κυρωτικών μηχανισμών σε περιπτώσεις παραβίασής τους από αυτά, ήτοι την σύνθεση που οδηγεί στην θεσμική κατοχύρωση ενός Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, αποδίδει διαχρονικώς η νομολογία του ΔΕΚ, υπό τις ακόλουθες διευκρινίσεις:
β) Κατά πρώτο λόγο η νομολογία του ΔΕΚ έχει αποδεχθεί και καθιερώσει το πρώτο συνθετικό της παραδοσιακής έννοιας του Κράτους Δικαίου, ήτοι την αρχή της νομιμότητας, με την έννοια της προηγούμενης θεσμοθέτησης κανόνων δικαίου που διέπουν την άσκηση των κάθε είδους αρμοδιοτήτων των οργάνων της (βλ. π.χ. την απόφαση 17.12.1970, Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel κατά Koster και Berodt & Co). Συγκεκριμένα, κατά την ως άνω νομολογία, η Ευρωπαϊκή Έννομη Τάξη, σύμφωνα με την ιεραρχία των κανόνων που την συνθέτουν, επιβάλλει και την αρχή κατά την οποία όλα τα όργανα, όχι μόνο της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και των κρατών-μελών της, κατά την άσκηση αρμοδιοτήτων που αναγνωρίζει σε αυτά το ευρωπαϊκό δίκαιο οφείλουν να εφαρμόζουν το σύνολο των κανόνων του ευρωπαϊκού δικαίου.
γ) Κατά δεύτερο λόγο, η ίδια ως άνω νομολογία αποδέχεται και καθιερώνει και το δεύτερο συνθετικό του Κράτους Δικαίου, ήτοι την αρχή της θεσμοθέτησης κυρωτικών μηχανισμών -και μάλιστα κατά προτεραιότητα δικαστικών- τεταγμένων στην αποστολή της αποτελεσματικής τήρησης των κανόνων του ευρωπαϊκού δικαίου. Πρέπει μάλιστα να σημειωθεί ότι ο κανόνας τήρησης της αρχής της ευρωπαϊκής νομιμότητας αφορά όλο το φάσμα της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Και τούτο διότι καλύπτει, κατά λογική νομική ακολουθία, όπως αυτή συνάγεται από τα δεδομένα της νομολογίας του ΔΕΕ και όπως συνοπτικώς προεκτέθηκε:
γ1) Τόσο την δράση των κάθε είδους οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. π.χ. την απόφαση 29.10.1983, Κόμμα των Οικολόγων «Les Verts» κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου).
γ2) Όσο και την δράση των οργάνων των κρατών-μελών της, βεβαίως κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους που διέπονται από το ευρωπαϊκό δίκαιο. Όπως χαρακτηριστικά αποφαίνεται το ΔΕΕ (σκεπτικό αρ. 32) στην απόφαση 19.11.1991, Andrea Francovich και Danila Bonifaci και λοιποί κατά Ιταλικής Δημοκρατίας: «Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι, όπως προκύπτει και από πάγια νομολογία, στα εθνικά δικαστήρια, τα οποία είναι επιφορτισμένα με την εφαρμογή, εντός του πλαισίου των αρμοδιοτήτων τους, των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου, εναπόκειται να διασφαλίζουν τα πλήρη αποτελέσματα των κανόνων αυτών και να προστατεύουν τα δικαιώματα που οι κανόνες αυτοί απονέμουν στους ιδιώτες». (Πρβλ. και τις προγενέστερες αποφάσεις του ΔΕΕ 9.3.1978, Simmenthal και 19.6.1990, The Queen κατά Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd και λοιπών.).
δ) Τέλος, η νομολογία του ΔΕΚ έχει διαπλάσει ένα τρίτο βασικό συνθετικό του Κράτους Δικαίου, ήτοι την αρχή της αναλογικότητας, η οποία ανήκει στις γενικές αρχές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τις οποίες ο κοινοτικός νομοθέτης υποχρεούται να τηρεί. Ως γνωστόν, η αρχή αυτή απαιτεί οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των σκοπών που θεμιτώς επιδιώκονται με την σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές μέτρο και ότι τα βάρη που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (βλ. ενδεικτικώς, C-25/70, Köster, Berodt & Co., C-137/85, Maizena κ.λπ., C‑331/88, Fedesa κ.λπ., C‑157/96, National Farmers’ Union κ.λπ., και της 17ης Ιανουαρίου 2008, C‑189/01, Jippes κ.λπ., C‑37/06 και C‑58/06, Viamex Agrar Handel, και C‑37/06 και C‑58/06, Viamex Agrar Handel).
Η ανεπαρκής ενεργοποίηση των θεσμών του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Μολονότι, όπως ήδη εκτέθηκε, οι περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεις του πρωτογενούς ευρωπαϊκού δικαίου –με έμφαση στις διατάξεις της ΣνθΕΕ- είναι επαρκείς για την θεσμική θωράκιση του θεμελιώδους αυτού πυλώνα του Ευρωπαϊκού Οικοδομήματος στην πορεία προς την οριστική ενοποίησή του, η ευρωπαϊκή πράξη, και ιδίως η πρόσφατη, φέρνουν διαρκώς στο φως άκρως αρνητικά παραδείγματα ως προς την κανονιστική ενδυνάμωση των αρχών του πυλώνα τούτου. Περαιτέρω θα μπορούσε κανείς ν’ ανιχνεύσει, μέσα από τα παραδείγματα αυτά, και τάσεις οπισθοχώρησης ως προς τις αντοχές της θεσμικής αντηρίδας του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου. Ειδικότερα, τα ως άνω παραδείγματα αφορούν είτε φαινόμενα μη επαρκούς εφαρμογής των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου, είτε φαινόμενα λειτουργίας κορυφαίων οργάνων για την όλη οργάνωση και λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης, τα οποία κινούνται σ’ ένα θεσμικό «ημίφως», με την έννοια του κανονιστικώς εντελώς ανεπαρκούς καθορισμού της οργάνωσης, των αρμοδιοτήτων τους και των έννομων συνεπειών σε περίπτωση παράβασης εκ μέρους τους αυτού τούτου του ευρωπαϊκού κεκτημένου.
Α. Η μη επαρκής εφαρμογή των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου.
Οι περί Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ) και περί Αλληλεγγύης διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου παρέχουν ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα μη επαρκούς εφαρμογής των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων, αφενός υπό την μορφή της ελλιπούς –και άρα, αναποτελεσματικής- αξιοποίησής του και, αφετέρου, υπό την μορφή της μη επέλευσης των έννομων συνεπειών, οι οποίες έχουν θεσπισθεί για το ενδεχόμενο παραβίασής τους. Επισημαίνεται ότι η αρχή της Αλληλεγγύης, στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού δικαίου, συνιστά πλήρη κανόνα δικαίου (lex perfecta), ο οποίος καθιερώνεται τόσον ως γενική αρχή, στο πεδίο των διατάξεων του άρθρου 3 της ΣυνθΕΕ, όσον και με επιμέρους μορφές, σε πλειάδα διατάξεων της Συνθήκης Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).
Το παράδειγμα της ελλιπούς αξιοποίησης των περί ΕΜΣ διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου ως σύμπτωμα άμβλυνσης της θεσμικής εμβέλειας του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Στο πλαίσιο αντιμετώπισης της κρίσης χρέους κρατών-μελών της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης και ενόψει του κινδύνου διάσπασής της, κατέστη αναγκαία η παροχή χρηματοοικονομικής στήριξης σε εκείνα τα κράτη-μέλη τα οποία αντιμετώπιζαν πρόβλημα δανεισμού από τις αγορές.
α) Προς τούτο ήταν απαραίτητη η ίδρυση νέων μηχανισμών για δύο, κυρίως, λόγους:
α1) Πρώτον, δεν φαινόταν, τουλάχιστον καταρχήν, δυνατή η άμεση χρηματοδότηση απευθείας από άλλα κράτη-μέλη ή από τα ίδια τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λόγω της ρήτρας μη διάσωσης κατά τις διατάξεις του άρθρου 125 ΣΛΕΕ.
α2) Δεύτερον, όταν προέκυψαν τα προβλήματα χρηματοδότησης δεν υπήρχε επαρκής νομική βάση για την λήψη μέτρων συνολικής αντιμετώπισής τους σε ευρωπαϊκό επίπεδο, καθώς η αρμοδιότητα ρύθμισης των ζητημάτων οικονομικής πολιτικής έχει παραμείνει, με βάση την αρχή της δοτής αρμοδιότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τις διατάξεις του άρθρου 4 και 5 ΣυνθΕΕ, στα κράτη-μέλη. Λόγος, άλλωστε, για τον οποίο κατέστη εν τέλει αναγκαία η τροποποίηση της ΣΛΕΕ, με την πρόβλεψη δυνατότητας ίδρυσης μόνιμου πλέον μηχανισμού σταθερότητας από τα κράτη-μέλη με νόμισμα το ευρώ και την υπογραφή, συνακόλουθα, διεθνούς συνθήκης με στόχο την σύσταση του μόνιμου ΕΜΣ.
β) Ωστόσο κατά την πρώτη, επείγουσα, φάση αντιμετώπισης της κρίσης, οπότε και είχε καταστεί αναγκαία η ίδρυση αφενός ενός προσωρινού, έστω, ταμείου χρηματοπιστωτικής σταθερότητας («European Financial Stability Facility» – «EFSF») από όλα τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, αφετέρου, του «Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Χρηματοοικονομικής Σταθεροποίησης» («EFSM») από την ίδια την Ευρωπαϊκή Ένωση, τη νομική βάση προς τούτο αποτέλεσε ακριβώς η κατά τα προαναφερόμενα αρχή της Αλληλεγγύης, όπως προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 122 ΣΛΕΕ. Έτσι, ο Κανονισμός 407/2010 βασίσθηκε στην εκτίμηση ότι οι όροι δανεισμού διαφόρων κρατών-μελών της ζώνης του Ευρώ δεν ήταν δυνατό να εξηγηθούν από τα βασικά οικονομικά μεγέθη, αφού χειροτέρευσαν σημαντικά ως συνέπεια της άνευ προηγουμένου παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης που έπληξε σοβαρά την οικονομική ανάπτυξη και την χρηματοοικονομική σταθερότητα και προκάλεσε ισχυρή επιδείνωση του ελλείμματος και του χρέους συγκεκριμένων κρατών-μελών. Συνακόλουθα, η έκτακτη αυτή κατάσταση εξέφευγε του ελέγχου των κρατών-μελών και μπορούσε να αποτελέσει σοβαρή απειλή για την σταθερότητα, την ενότητα και την ακεραιότητα της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της. Άρα η θεσμική ενεργοποίηση όλου του ευρωπαϊκού συστήματος προς αντιμετώπιση της κρίσης βασίσθηκε, κατ’ αποτέλεσμα, στην αρχή της Αλληλεγγύης.
γ) Όπως είναι προφανές ο ΕΜΣ, κατά πλήρη αξιοποίηση των δυνατοτήτων ενόψει των οποίων δημιουργήθηκε και οι οποίες περιγράφηκαν ανωτέρω σε γενικές γραμμές, διαδραματίζει έναν ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο για τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης υπό Πρόγραμμα, όπως συμβαίνει με την Ελλάδα.
Άλλωστε, κατά το στοιχ. 13 του προοιμίου της Συνθήκης ΕΜΣ, η φιλοδοξία σύστασής του συνίστατο ακριβώς στο να διαδραματίσει ρόλο αντίστοιχο με αυτόν του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) παρέχοντας, όπως το ΔΝΤ, στήριξη με στόχο την σταθερότητα κράτους-μέλους όταν αυτό έχει μειωμένη δυνατότητα ή αντιμετωπίζει κίνδυνο να έχει μειωμένη δυνατότητα τακτικής πρόσβασης στην χρηματοδότηση από τις αγορές. Ωστόσο ο ΕΜΣ δεν αποκλείει εντελώς την δυνατότητα παρουσίας και του ΔΝΤ, καθώς σύμφωνα με την ΣυνθΕΜΣ προβλέπεται στενή συνεργασία ή ακόμα και δυνατότητα κοινής δράσης μεταξύ τους, σε κάθε μάλιστα φάση και πτυχή της διαδικασίας (βλ. ιδίως τις διατάξεις του άρθρου 13 παρ. 3 ως προς τη διαπραγμάτευση και 13 παρ. 1 ως προς τη βιωσιμότητα του δημόσιου χρέους). Αυτό που όμως πρωτίστως προέχει για την επίτευξη αποτελεσματικής εκπλήρωσης του σκοπού σύστασης του ΕΜΣ και πραγμάτωσης της αρχής της Αλληλεγγύης και, εν τέλει, του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, είναι η ομαλή συνεργασία και επικοινωνία μεταξύ ΕΜΣ, λοιπών ευρωπαϊκών θεσμών και ΔΝΤ, ως προς την οποία όμως υπάρχουν, προς το παρόν, εμφανή περιθώρια βελτίωσης. Σε κάθε περίπτωση η μη συμμετοχή του ΔΝΤ δεν αντίκειται ούτε στη ΣυνθΕΜΣ ούτε στο ευρωπαϊκό δίκαιο εν γένει. Υπό τα δεδομένα αυτά είναι προφανές ότι εμφανίζεται αναγκαία η αξιοποίηση των θεσμών που δημιουργήθηκαν κατ’ εφαρμογή των περί Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου στο πνεύμα το οποίο αυτές επιβάλλουν, ώστε να μην προκληθούν αναταράξεις ικανές ν’ απειλήσουν την ίδια την ενότητα του σκληρού πυρήνα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δηλαδή της Ευρωζώνης, όπως άλλωστε ομολογούν πολλοί κορυφαίοι παράγοντές της. Είναι βεβαίως σχετικά ενθαρρυντικό το γεγονός ότι, έστω και με καθυστέρηση, σήμερα γίνεται ανοικτά λόγος –ακόμη και από γερμανικής πλευράς- για μετατροπή του ΕΜΣ σ’ ένα πραγματικό και αυτοτελές Ευρωπαϊκό Νομισματικό Ταμείο.
2. Το παράδειγμα της μη επιβολής κυρώσεων όταν παραβιάζεται η αρχή της Αλληλεγγύης ως σύμπτωμα παραβίασης των επιταγών του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Η αρχή της Αλληλεγγύης είναι θεμελιώδους σημασίας και στο πλαίσιο της αντιμετώπισης του μείζονος προβλήματος της μετακίνησης μεγάλου πληθυσμού ανθρώπων από χώρες εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης σε κράτη-μέλη της.
α) Κατά λογική ακολουθία, η αρχή της Αλληλεγγύης αναδεικνύεται, σε μεγάλο βαθμό, ως καθοριστικής σημασίας μηχανισμός αποτελεσματικής εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Συμφώνου για την Μετανάστευση και το Άσυλο, το οποίο ισχύει από τον Οκτώβριο του 2008, πλην όμως χωρίς ιδιαίτερη επιτυχία, όπως καταδεικνύει η τρέχουσα ευρωπαϊκή συγκυρία. Καθ’ ομολογία της ίδιας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, πρόκειται για μια πρόκληση στάθμισης μεταξύ αφενός της ανάληψης της απαραίτητης ευθύνης και, αφετέρου, της εξασφάλισης της Αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών-μελών στο πλαίσιο της κοινής τους δράσης.
β) Έτσι, με βάση τις κατά τα ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 80 ΣΛΕΕ, οι σχετικές με την αντιμετώπιση της κρίσης και του καταμερισμού συγκεκριμένου αριθμού αιτούντων άσυλο αποφάσεις του Συμβουλίου βασίζονται ρητώς στην αρχή της Αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών-μελών, στο πλαίσιο της κοινής ευθύνης για την αντιμετώπιση της κρίσης. Άλλωστε, η Επιτροπή στην πρόταση Κανονισμού για την θέσπιση μιας κοινής διαδικασίας διεθνούς προστασίας, κατά την έννοια της οδηγίας 2013/32/ΕΕ, τονίζει ότι η αρχή της Αλληλεγγύης αποτελεί την βάση για την μεταναστευτική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λαμβάνοντας υπόψη μάλιστα και την οικονομική διάσταση της εφαρμογής της αρχής αυτής και τις τυχόν οικονομικές συνέπειες για τα κράτη-μέλη.
γ) Από την άλλη πλευρά η πράξη έχει καταδείξει, εδώ και πάνω από ένα χρόνο, συμπεριφορές κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία παραβιάζουν καταφανώς τις περί Αλληλεγγύης στον τομέα του ασύλου και της μετανάστευσης διατάξεις των άρθρων 77 επ. της ΣΛΕΕ χωρίς να υφίστανται καμία κύρωση, καίτοι πρόκειται για παραβίαση νομικής τους υποχρέωσης. Γεγονός που δικαιολογεί και την ανάληψη δράσης εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την διαμόρφωση ενός αυστηρού πλαισίου εφαρμογής της αρχής της Αλληλεγγύης με ρητή πρόβλεψη κυρώσεων.
Σημειώνεται, ότι η δυνατότητα αυτή υφίσταται de lege lata κατά τις διατάξεις του άρθρου 80 ΣΛΕΕ, σύμφωνα με τις οποίες, όποτε απαιτείται, οι πράξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης που θεσπίζονται προς εφαρμογή πολιτικών οι οποίες διέπονται από την αρχή της Αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των κρατών-μελών περιέχουν κατάλληλα μέτρα για την εφαρμογή της εν λόγω αρχής.
Β. Η κανονιστικώς ανεπαρκής οριοθέτηση της οργάνωσης και λειτουργίας κορυφαίων οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης ως σύμπτωμα συνακόλουθης ανεπάρκειας του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Απλή παρατήρηση της τρέχουσας ευρωπαϊκής πραγματικότητας, με έμφαση σ’ εκείνη της Ευρωζώνης, καταδεικνύει ότι, κυρίως από την έναρξη της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης μετά το 2008 και πρωτίστως μετά το 2010 όταν και άρχισε να διαμορφώνεται η εμπειρία κρατών-μελών υπό Πρόγραμμα –με αφετηρία την Ελλάδα- το Eurogroup συνιστά, από πλευράς επιρροής στο ευρωπαϊκό γίγνεσθαι, κορυφαίο όργανο εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του σκληρού πυρήνα της, της Ευρωζώνης. Ουδείς μπορεί να αγνοήσει το γεγονός ότι κάθε σημαντική οικονομική –και όχι μόνο νομισματική- απόφαση που λαμβάνεται εντός Ευρωζώνης, π.χ. από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή ακόμη και από αυτό τούτο το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο πρέπει, εν τοις πράγμασι, να φέρει την «σφραγίδα έγκρισης» του Eurogroup, ενώ η κατά την ευρωπαϊκή έννομη τάξη μεταγενέστερη επικύρωση των αποφάσεών του είναι εντελώς τυπική και γι’ αυτό περνάει, συνήθως, σχεδόν απαρατήρητη. Το παράδειγμα της Ελληνικής κρίσης και του ρόλου που διαδραμάτισε και διαδραματίζει σε αυτή το Eurogroup, ως αυτή την στιγμή, μαρτυρούν ευγλώττως.
Η θεσμική «αφάνεια» του Eurogroup.
Κι όμως αυτό το τόσο σημαντικό, ιδίως στο πλαίσιο της Ευρωζώνης, όργανο, ήτοι το Eurogroup, αναφέρεται εντελώς επιδερμικά από κάποιες διατάξεις του ευρωπαϊκού δικαίου. Διατάξεις οι οποίες είναι τόσον ισχνές κανονιστικώς ώστε ούτε καν περιγράφουν, έστω και στοιχειωδώς, τα της οργάνωσης και λειτουργίας του Eurogroup και τη νομική φύση –άρα και τις επακόλουθες συνέπειες- των αποφάσεών του. Αυτή η οιονεί θεσμική «αφάνεια» του Eurogroup οδηγεί, μοιραίως, στην συνακόλουθη αναντιστοιχία μεταξύ του δυναμισμού της οικονομικής πραγματικότητας και της εμφανούς αδυναμίας του εκάστοτε ισχύοντος θεσμικού πλαισίου να την παρακολουθήσει. Άρα, σ’ ένα είδος επικυριαρχίας του «οικονομικού» επί του «θεσμικού».
Η μαρτυρία της νομολογίας του ΔΕΕ.
Την ως άνω πραγματικότητα ως προς αφενός την απουσία μιας επαρκούς πλαισίωσης της οργάνωσης και λειτουργίας του Eurogroup και, αφετέρου, τις επέκεινα αρνητικές νομικές επιπτώσεις έχει ήδη φέρει στο φως η νομολογία του ΔΕΕ. Κορυφαίο νομολογιακό προηγούμενο συνιστά η, εντελώς πρόσφατη, απόφασή του της 20.9.2016 «Ledra Advertising», με αφορμή το Πρόγραμμα της Κύπρου. Συγκεκριμένα, από τα επιμέρους σκεπτικά της απόφασης αυτής του ΔΕΕ προκύπτει, μεταξύ άλλων φυσικά, και ότι:
α) Η όλη παρέμβαση –καταλυτική βεβαίως από πλευράς παραγωγής lato sensu οικονομικών συνεπειών- του Eurogroup στο Μνημόνιο της Κύπρου:
α1) Δεν αποδίδεται στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή και στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, αφού εδώ το Eurogroup λειτουργεί ως απλός εντολοδόχος του ΕΜΣ. Και τούτο διότι από κανένα στοιχείο δεν θα μπορούσε να συναχθεί ότι, στην συγκεκριμένη περίπτωση, το Eurogroup ελέγχεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ούτε ότι ενεργεί ως εντολοδόχος των θεσμικών αυτών οργάνων.
α2) Δεν παράγει έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων.
α3) Συνεπώς, και εν κατακλείδι, δεν προσβάλλεται ευθέως ενώπιον των δικαιοδοτικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
β) Υπό τα ως άνω δεδομένα το ΔΕΕ συνάγει, με ρητές σκέψεις στην προκείμενη απόφασή του, ότι το Eurogroup είναι μια «άτυπη» σύνοδος των κρατών-μελών της Ευρωζώνης. Δηλαδή ένα forum συζητήσεων, σε υπουργικό επίπεδο, των αντιπροσώπων των κρατών-μελών με νόμισμα το ευρώ και όχι όργανο που λαμβάνει αποφάσεις.
γ) Είναι ακριβώς αυτά τα σκεπτικά τα οποία αναδεικνύουν τις «λεπτές ισορροπίες», εντός των οποίων κινείται το ΔΕΕ κατά την άσκηση της δικαιοδοσίας του, η οποία οφείλει, δυστυχώς, να κινείται μεταξύ της αδήριτης πραγματικότητας –η οποία δημιουργείται από την «δυναμική» του παγκοσμιοποιημένου και άνευ θεσμικώς επαρκούς νομιμοποιητικού ερείσματος και ελέγχου χρηματοπιστωτικού συστήματος- και της έλλειψης κανόνων που θωρακίζουν την Ευρωζώνη κατά την άσκηση των, σύμφυτων με τον προορισμό της, αρμοδιοτήτων της οι οποίες αφορούν ευθέως την συνοχή της.
γ1) Με απλές λέξεις το Eurogroup είναι άτυπο –δηλαδή άνευ αντίστοιχης της πραγματικής του σημασίας και ισχύος επαρκούς θεσμικής κατοχύρωσής του και νομικής ρύθμισης- forum των υπουργών οικονομικών της Ευρωζώνης. Την ίδια στιγμή που, για να πάρουμε ως παράδειγμα την τύχη της Ελλάδας στο πλαίσιο της μνημονιακής διαδικασίας, στην πραγματικότητα όλες οι αποφάσεις ως προς την εφαρμογή των μνημονιακών προγραμμάτων και τις αντίστοιχες «δρακόντειες» κυρώσεις σε περίπτωση παραβίασής τους λαμβάνονται ύστερα από απόφαση του Eurogroup.
γ2) Υπό τις ως άνω προϋποθέσεις η νομολογία του ΔΕΕ –και δίχως αυτό να σημαίνει την επίρριψη της αποκλειστικής ευθύνης σε αυτό αλλά στην έλλειψη αποτελεσματικών κανόνων οικονομικής διακυβέρνησης εντός Ευρωζώνης, η οποία επιτείνει το «δημοκρατικό κενό» εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο σύνολό της- οδηγείται, μοιραίως, στο συμπέρασμα ότι το Eurogroup διαδραματίζει τον ρόλο ενός είδους «éminence grise»!
Ένα αναγκαίο συμπέρασμα ως προς τις επιπτώσεις της θεσμικής «αφάνειας» του Eurogroup επί της κανονιστικής εμβέλειας του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου.
Εφόσον, όπως ήδη εκτέθηκε, η πεμπτουσία του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου –καθώς και του Κράτους Δικαίου γενικώς- έγκειται στην ύπαρξη κανόνων δικαίου οι οποίοι οριοθετούν την οργάνωση, την λειτουργία και τις αρμοδιότητες των ευρωπαϊκών οργάνων, περαιτέρω δε τις έννομες συνέπειες κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών, το ακόλουθο συμπέρασμα είναι κάτι παραπάνω από προφανές: Το σύμπτωμα της θεσμικής «αφάνειας» του Eurogroup, με τις επέκεινα συνέπειες, αποκαλύπτει ένα διόλου αμελητέο κενό του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, το οποίο πλήττει ευθέως την ομαλή πορεία προς την Ευρωπαϊκή Ενοποίηση. Δοθέντος ότι η εντεύθεν προκύπτουσα επικυριαρχία του «οικονομικού» επί του «θεσμικού» αποδεικνύει ότι οι αρμοί του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου δεν είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικώς τους ενδεχόμενους –και ήδη ορατούς- κινδύνους από τις παρεμβάσεις μιας θεσμικώς ανεξέλεγκτης οικονομικής παγκοσμιοποίησης.
Η ανάλυση που προηγήθηκε οδηγεί, αναποδράστως, στις ακόλουθες διαπιστώσεις:
Α. Το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου, σύμφωνα με αυτό τούτο το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο –στη βάση της ΣυνθΕΕ και της ΣΛΕΕ- αποτελεί την αναντικατάστατη θεσμική βάση, πάνω στην οποία στηρίζεται το όλο Ευρωπαϊκό Οικοδόμημα και από τον σεβασμό της οποίας εξαρτάται η τελική του ενοποίηση.
Β. Το Ευρωπαϊκό Κράτος Δικαίου προϋποθέτει, προκειμένου να επιτελέσει την ως άνω αποστολή του, αφενός την θεσμοθέτηση των αναγκαίων κανόνων δικαίου για την οργάνωση και λειτουργία των κάθε είδους οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του σκληρού πυρήνα της, της Ευρωζώνης. Και, αφετέρου, την πρόβλεψη και την αποτελεσματική επιβολή κυρώσεων –πρωτίστως με παρέμβαση των οικείων δικαιοδοτικών οργάνων- σε περίπτωση παραβίασης των προαναφερόμενων κανόνων δικαίου, υπό την τήρηση, βεβαίως, της αρχής της αναλογικότητας.
Γ. Κάθε είδους κενά, αναφορικά με τον σεβασμό των κατά τα ανωτέρω θεμελιωδών συνιστωσών του Ευρωπαϊκού Κράτους Δικαίου, πλήττουν ευθέως την πορεία προς την ευρωπαϊκή ενοποίηση.
Δ. Τα προεκτεθέντα τρία παραδείγματα της ελλιπούς αξιοποίησης των περί ΕΜΣ διατάξεων του ευρωπαϊκού δικαίου, της μη επαρκούς εφαρμογής της αρχής της Αλληλεγγύης, υφ’ όλες της τις εκφάνσεις, καθώς και της μη επαρκούς κανονιστικής οριοθέτησης του Eurogroup, πρέπει να λειτουργήσουν ως ένα «σήμα κινδύνου» για το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του σκληρού πυρήνα της, της Ευρωζώνης.